מדיניות והמלצות לגבי מיסוי מוצרי טבק

לוח מס' 1: הכנסות ממס קניה על סיגריות בשנים 1991-2009

(במיליוני ש"ח שוטפים, ובאחוזים)

מיסוי סיגריםסיגרים וטבק למקטרת מסוכנים לבריאות, כפי שכל סוג של טבק מסוכן לבריאות. יתרה מכך, סיגר גדול מכיל יותר טבק מאשר בקופסת סיגריות. מעשני הסיגרים הינם בעלי סיכון של עד פי ארבע לחלות בסרטן הריאות מאנשים שכלל לא מעשנים, בסיכון גבוה יותר מאשר מעשני סיגריות לסרטן בחלל הפה והלוע, ובנוסף לכך לסיגר השפעות מזיקות למערכת הלב וכלי הדם, לכבד ולעיניים.עד לשנת 2002 סיגרים היו חבים במכס בלבד (מכס המוטל על ארצות שלישיות בלבד בשיעור של 15.2% + 7.74 גן��ן�� לק"ג), ללא כל חבות במס קניה. מכיוון שהנזק מסיגרים אינו פחות מהנזק מסיגריות, אין הצדקה ליצור פער משמעותי – אם בכלל. בזמנו, נטען כי מיסוי גבוה עלול לדחוף לרכישה של סיגרים בחו"ל והבאתם לארץ ב"יבוא אישי", כלומר בהברחה, וזאת בנוסף לעובדה, כי היקף היבוא של סיגרים לארץ נמוך, הן באופן יחסי לסיגריות והן באופן מוחלט (ערך היבוא של סיגרים נמוך ומסתכם במיליוני דולרים בודדים בכל שנה, ומכאן שגם ההכנסות אינן מהוות תרומה משמעותית לקופת המדינה). בזמנו נטען כי לאור קלות ההברחות, אין להטיל מס קניה על סיגרים, אולם כלל זה מוחל אך ורק במוצרים שאינם מזיקים למשק, כמו מכשירי אלקטרוניקה במידת כיס (נגני מוזיקה, טייפ מנהלים וכדומה), בעוד שלא יעלה על הדעת לעשות כן במוצר מזיק כמו סיגרים.יתרה מזאת, לא סביר כי דווקא סיגרים, הנצרכים בד"כ ע"י אוכלוסייה מבוססת, יהיו חבים במיסים נמוכים יותר מסיגריות, הנצרכות ע"י כלל האוכלוסייה. לאור זאת, הוטל בשנת 2002 מס קניה בשיעור של 54%, שהוא תוצאה של הכפלת היחס בין המס על סיגרים באירופה באותה עת למס על סיגריות, בנטל המס המקומי על סיגריות.השוואה בינלאומית ושינויים על פני זמן של נטל מסיצויין, כי בכל מדינות האיחוד האירופי, ללא יוצא מן הכלל, קיים מס קניה על סיגרים וסיגריות.ככל שמדובר בסיגרים, המס הוא אחוזי, ככלל. יש לציין כי המס החל על סיגרים בכל מדינות אירופה נמוך מהמס החל על סיגריות (נטל המס על סיגרים הוא בממוצע כ-40% מנטל המס על סיגריות) . בשנת 2002, נערך חישוב לעניין נטל המס על סיגריות ביחס לסיגרים בארץ ונקבע כי שיעור המס יעמוד על 54%. אמנם, בשנים האחרונות נרשמה עליה בנטל המס על סיגריות, אולם לאור המקדם הנמוך יחסית, מוצע שלא לשנות את מס הקניה על סיגרים.ככל שמדובר בסיגריות, הרי שבחלק מהמדינות מס הקניה מוטל בשיעור קצוב, בחלק מהמדינות המס מוטל בשיעור לפי ערך מהמחיר לצרכן ובחלקן קיים מס משולב של השניים, בנוסף למע"מ דיפרנציאלי שמגיע אף ל-20%. עם זאת, כפי שניתן לראות בתרשים מס' 2 ובלוח מס' 2, גם לאחר השינוי וההעלאה ביולי 2010, שהעלתה את נטל המס בנקודת אחוז (מ-74% ל-75%), עדיין נטל המס בישראל נמוך מהממוצע האירופי (78%) בכ-3 נקודות אחוז נוספות, ולכן מומלץ להעלות פעם נוספת את המיסוי, כך שישתווה לממוצע האירופי, לפחות.

תרשים מס' 2: השוואה בינלאומית – נטל המס על סיגריות כולל מע"מ

לוח מס' 2: נטל המס על סיגריות (נטל מס כולל, ונטל מס הקניה בניטרול מע"מ), כ- % מהמחיר לצרכן, בישראל ובמדינות נבחרות

מוצרי טבק אחרים – טבק הרחה, טבק לנרגילה ועודכיום, מוטל מס קניה בגובה של כ-50 גן��ן�� לק"ג לטבק לנרגילה. לאור העקרונות שיש לשאוף למיסוי אחיד ככל שניתן על כלל מוצרי הטבק, מוצע להעלות את המס לכ-250 גן��ן�� לק"ג.מס זה משקף בקירוב, את המס המוטל על חפיסת סיגריות, ב"תרגום" למשקל ממוצע של הטבק בכל חפיסה וחפיסה. הטווח יכול להיות רחב למדי, אולם בקירוב, ניתן לומר כי בכל חפיסת סיגריות ישנו טבק בשווי מתוקנן לק"ג, של כ-250 גן��ן��.

המלצות ארגון הבריאות העולמי ביחס למדיניות מיסוי מוצרי טבקארגון הבריאות העולמי פירסם לפני מספר חודשים מדריך למדיניות מיסוי מוצרי טבק, שמטרתו לסייע למדינות ליישם את המדיניות המומלצת ביותר למיסוי מוצרי טבק, במטרה להשיג שתי מטרות מרכזיות, הפחתת עישון והעלאת הכנסות המדינה ממיסוי זה.העלאה משמעותית של המיסוי ושל מחירם הסופי של מוצרי טבק היא האמצעי היעיל ביותר והכדאי ביותר מבחינת עלות –תועלת להשגת הפחתת עישון, במיוחד בקרב צעירים ובקרב עניים, כפי שהוכח כבר במדינות רבות.מאחר שהביקוש למוצרי טבק הוא קשיח יחסית ומרכיב המיסוי במחיר הסופי הוא משמעותי, העלאת מיסוי תוביל לעלייה משמעותית בהכנסות המדינה ממיסוי על מוצרי טבק.מדיניות מיסוי מוצרי הטבק בישראל, כפי שפורטה בפרק זה, תואמת ברובה הגדול את המלצות ארגון הבריאות העולמי, אך בכל זאת חשוב לציין מהן ההמלצות השונות של ארגון הבריאות העולמי:1. "העלאת נטל המיסוי הייעודיי (בלו) למוצרי טבק במטרה לקדם את בריאות הציבור על ידי הפחתת התמותה והתחלואה הנגרמת מעישון" - בישראל נצרכות מידי שנה כ-400 מיליון חפיסות סיגריות ולכן כל העלאה של 1 גן��ן�� במחיר החפיסה משמעותו תוספת של כ-400 מיליון גן��ן�� להכנסות המדינה, לפחות בטווח הקצר והבינוני. עם זאת, בטווח הארוך, המשך הכבדת נטל המיסוי לצד יישום מדיניות לאומית לצמצום העישון, כדוגמת זו המומלצת בדו"ח זה, צפוי שתוביל לירידה בעישון, שיתבטא בירידה בצריכת הסיגריות ובירידה בהכנסות המדינה ממיסוי מוצרי טבק, אך כאמור, העלויות של העישון והנטל על מערכת הבריאות יצטמצמו אף הם.2. "קביעת נטל מיסוי ייעודי גבוה כך שיהווה לפחות 70% מהמחיר לצרכן" – כאמור לעיל, נטל המיסוי הכולל בישראל מגיע לכ-75% מהמחיר לצרכן (בעוד הממוצע האירופי עומד על כ-78%), וכאמור לעיל, מוצע להשוות את נטל המיסוי לממוצע זה) כך שגם המלצה זו מיושמת. חשוב להדגיש כי מדובר רק בהעלאה של מיסוי ייעודי למוצרי טבק, דבר שיוביל להתייקרות מוצרי הטבק ביחס למוצרי צריכה ושירותים אחרים וכתוצאה מכך יוביל להפחתת העישון.3. "פשוט יותר הוא טוב יתר" – פישוט מבנה המס יקל על גביית המס, יפחית הימנעות מתשלום מס והעלמת מיסים, ישפר את ההכנסות ממיסים וכן ישפיע בצורה משמעותית יותר על צריכת מוצרי טבק, שכן הדבר יפחית את הכדאיות בהחלפת מותג או מוצרי טבק שונים בתגובה לעליית מיסוי.4. "בהעלאת נטל המס יש להעדיף מס קצוב מאשר מס אחוזי" – מס קצוב יקטין את פער המחירים בין סיגריות יקרות וסיגריות זולות, וכך יצמצם את האפשרות של המעשנים לעבור למותגים זולים בתגובה להעלאת מיסוי. בכך יש גם מסר ברור שכל מוצרי הטבק מזיקים ללא תלות במותג.5. "יש להסתמך יותר על מיסוי טבק ייעודי מאשר על מיסי ייבוא" – זה המצב בישראל, מאחר שישנם הסכמי סחר חופשי עם רובם המוחלט של המדינות מהם מיובאות הסיגריות, אך יש לבדוק אם כך המצב גם לגבי ייבוא טבק לנרגילה.6. "התאמת נטל המס בין מוצרי טבק שונים" – במטרה למנוע מעבר ממוצרי טבק יקרים למוצרי טבק זולים יותר. הכבדת נטל המס על כלל מוצרי הטבק תוביל בהכרח לעלייה בהכנסות לעומת מצב של הכבדת הנטל על מוצר אחד, שיעביר צרכנים לצרוך מוצר זול יותר על חשבון המוצר היקר.7. "ביטול פטורים ממס ברכישת מוצרי טבק" – סעיף 6 באמנת המסגרת לפיקוח על הטבק קורא לאסור או להגביל מכירה או ייבוא של מוצרי טבק ללא תשלום מיסים, כפי שמתבצע למשל בדיוטי-פרי בנמלי הים, היבשה והאוויר בישראל. צעד זה יגביר את האפקט הבריאותי הנוצר מהעלאת מחירי מוצרי הטבק ובו בזמן יגדיל את הכנסות המדינה.חשוב להזכיר, כי ישנה החלטת ממשלה בנושא (החלטה מספר 170 מתאריך ה-12 במאי 2009), לצמצם את הפטור הקיים במס קניה על יבוא סיגריות למי ששב לישראל מחו"ל, לחבילה אחת ("פקט" שבו עשר חפיסות) במקום שתיים. כפי שצויין בהצעת תקציב המדינה לשנים 2011-2012, צעד זה צפוי להגדיל את הכנסות המדינה ב-200 מיליון גן��ן�� בשנת 2011.8. "התאמת נטל המס לאינפלציה" – ללא התאמה רציפה לאינפלציה או מידי זמן (בהתאם לרמתה), ערכו של המיסוי הייעודי יפחת לנוכח עליית המחירים הכללית.9. "יש להעלות את נטל המס על מוצרי טבק כך שיהיו פחות נגישים" – במטרה להגביר את ההשפעה הבריאותית של העלאת המיסוי ובמקביל להעלות את ההכנסות ממיסוי, יש לדאוג להעלאת מחירים אמיתית בהשוואה, למשל, לעלייה במשכורת. במדינות בהם המשכורות עולות בשיעור מהיר יותר מאשר מחיר מוצרי הטבק, ישנה עלייה בצריכת מוצרי טבק.10. "יש לקבוע התאמה אוטומטית של המיסוי על הטבק לאינפלציה" – אם לא תיקבע התאמה אוטומטית, הערך האמיתי של מיסוי הטבק יישחק לאורך זמן, כשלעומת זאת מחירי כל שאר מוצרי הצריכה עולים. כתוצאה מכך יירדו הכנסות המדינה ממיסוי טבק וכל ההשפעה הפוטנציאלית של העלאת המיסוי על צריכת הטבק תיעלם.11. "יש לשלב מדיניות מיסוי כחלק מתוכנית כוללת למאבק בעישון" – מדיניות כוללת למאבק בעישון תוביל לירידה בעישון ולהפחתת עלויות נזקי העישון, תסייע בגיבוש תמיכה ציבורית ופוליטית להעלאת נטל המס על מוצרי טבק ותמקסם את ההשפעה של נטל המיסוי על קידום בריאות הציבור.12. "יש לצבוע חלק מהכנסות המדינה ממיסוי מוצרי טבק לטובת קידום המאבק בעישון או קידום בריאות בכלל" – כפי שהודגם לגבי שנים קודמות וגם השנה בישראל, העלאת נטל המס מובילה לעלייה משמעותית בהכנסות המדינה ממיסוי. במדינות רבות נמצא, כי שימוש בחלק מהכנסה זו לטובת המאבק בעישון הביא לתמיכה ציבורית רחבה במדיניות הכבדת נטל המס. חשוב לזכור, כי הכנסות המדינה ממיסים עברו את רף ה-4 מיליארד גן��ן�� בשנת 2009 וצפוי שיעברו את רף ה-5 מיליארד גן��ן�� בשנת 2010, כך שגם צביעה "רכה" של אפילו חלק קטן מהכנסות אלו, לטובת קידום המאבק בעישון, הינו הגיוני.13. "מוצרי טבק בעלות נמוכה אינם לטובת החלשים" – מוצרי טבק זולים מעלים את שיעורי צריכת מוצרי הטבק בקרב אוכלוסיות מוחלשות, כתוצאה מכך הם נושאים בנטל רב יותר ושאינו פרופורציונאלי מבחינת העלות הכלכלית והבריאותית של העישון ובכך מנציחים את העוני העתידי. העלאת נטל המס לעומת זאת, תוביל לירידה בשיעורי העישון בקרב אוכלוסיות חלשות וכך תביא לחלוקה פרוגרסיבית של היתרונות הבריאותיים והכלכליים בצמצום העישון וזו המדיניות האמיתית לטובת החלשים.14. "לא לתת לדאגה ביחס לרגרסיביות של נטל מס גבוה על מוצרי טבק למנוע העלאות נוספות" – כשלוקחים בחשבון את העלות הבריאותית והכלכלית של העישון על האוכלוסיות החלשות, וכן את היתרונות והתועלת בצמצום העישון, יחד עם העובדה שהרגישות של השכבות החלשות למחיר גבוהה יותר, וכן העובדה שבהעלאת נטל המס ייתכן כי מי שמשלם יותר בסך הכל אלו דווקא השכבות החזקות יותר היות והן רגישות פחות להעלאה במחיר, הרי שהעלאת נטל המס עשויה בכל זאת להיות פרוגרסיבית.אם למרות זאת עדיין יש ספקות וחששות לגבי ההשפעה על האוכלוסיות החלשות, ניתן להחליט על הקצאת חלק מההכנסות ממיסוי הטבק באופן ספציפי וממוקד לטובת התערבויות בקרב האוכלוסיות החלשות, כגון סבסוד נוסף של אמצעי גמילה מעישון או תוכניות קידום בריאות ייעודיות.15. "לא לתת לשיקולים ביחס לאבטלה להשפיע על העלאת מיסוי" – גם אם תהיה עליה באבטלה כתוצאה מהעלאת נטל המס שתשפיע על הייצור המקומי, הרי שצפויה דווקא עליה בתעסוקה במגזרים אחרים לנוכח העברת תקציב שהושקע ברכישת מוצרי טבק לטובת רכישת מוצרי צריכה ושירותים אחרים. גם במקרה זה, ניתן להפנות חלק מההכנסות ממיסוי הטבק לטובת מציאת פתרונות לאותם אלו שיאבדו את מקום עבודתם בחברות הטבק כתוצאה מעליית המיסוי.16. "החמרת הענישה כנגד אלו העוסקים בהברחות טבק" – גם התיאוריות הכלכליות וגם העדויות המדעיות מצביעות על כך שהחמרת הענישה בגין התנהגות שאינה חוקית מפחיתה את רמת הפשיעה.לכן, יש לקבוע עונשים כבדים יותר על הברחות טבק והעלמות מס וכך יצטמצם היקף התופעה, כמו כן השקעה במערך האכיפה יצדיק את עצמו בכך שיביא בסופו של תהליך לעלייה בתקבולי המס.